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《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》专家解读之四: 继往开来 不断创新 积极应对人口老龄化新态势 提升质量 精准定位 引领十三五老龄事业新发展

媒体来源:老龄研究中心     点击量:2017-04-19

 日前,《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》(以下简称《规划》)正式由国务院印发,成为“十三五”时期指导老龄事业发展、推动养老体系建设的顶层设计。规划中出现了很多新亮点、新内容、新提法,在规划名称定位、框架内容、思路提法、落实保障等层面较以往既有传承、也有创新。

  一、规划定位:一个核心、两重任务

  《规划》较以往最直观的不同在于名称,老龄事业发展和养老体系建设两重任务、共同发力。为什么一项规划要有两个主题、双重任务呢?

  这里简要回顾一下我国老龄事业领域的规划:全国层面的老龄事业发展规划是从“十五”时期开始编制的,2001年以国务院名义印发了《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》;2006年以全国老龄委的名义下发了《中国老龄事业发展“十一五”规划》,包含了老年社会保障、老龄事业基础设施建设、老龄产业、老年精神文化生活、老年人权益保障、老年人社会参与等六方面内容。随着人口老龄化的发展,“十二五”时期,以国务院名义印发了《中国老龄事业发展“十二五”规划》,在“十一五”的基础上扩展成老年社会保障、老年医疗卫生保健、老年家庭建设、老龄服务、老年人生活环境、老龄产业、老年人精神文化生活、老年社会管理、老年人权益保障、老龄科研、老龄国际交流与合作等十一项内容。同时,为了缓解人口老龄化在养老服务方面的压力,“十二五”时期首次以国办的名义印发了《社会养老服务体系建设“十二五”规划》,重点明确了养老服务体系的内涵、定位、功能和建设任务等,为有效应对养老服务压力提供了规划支撑,解决了养老服务体系建设从无到有的问题。

  进入“十三五”时期,应对人口老龄化的任务更为艰巨。2016年,我国60岁以上老年人口突破2.3亿,占总人口比重的16.7%,人口老龄化趋势还将在“十三五”后期出现明显增速,“十四五”时期我国将进入中度老龄化阶段。老龄化趋势的不断加剧促使国家提出了一个核心目标,即实现及时应对、科学应对、综合应对人口老龄化。同时,“十三五”正值我国全面建成小康社会的决胜期,也是我国大力推进供给侧结构性改革的关键期,发展老龄事业有两项根本任务需要实现对接:一是从供给侧出发,从老龄事业发展的高度,建设一整套应对人口老龄化的制度保障体系;二是从需求侧入手,满足我国亿万老年人的晚年需求,让老人及其家庭具有幸福感、获得感。所以,推动老龄事业发展与养老体系建设共同发展,就是为了实现供需对接,实现老有所养,让老人安心、让家庭放心。

  在这个意义上,在科学应对人口老龄化目标指引下,《规划》既是老龄事业整体发展规划,也是为全体老年人增强获得感而设计的一整套制度安排。一项规划涵盖两重任务,一套体系满足万千需求。《规划》高度凝练了国家、社会、家庭等不同主体的诉求,既体现了规划定位的创新,也体现了编制形式的创新。

  二、框架内容:规划对已有政策的传承和发展

  在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的指导下,《规划》属于老龄事业领域的五年专项规划,是国家对未来五年老龄工作的整体布局,统领未来五年老龄事业的发展思路和任务。规划具有全面、具体,强调操作和落实等特征。

  事实上,“十二五”以来,我国针对老龄事业发展出台了很多政策文件。其中以国务院名义下发或者以国办名义转发的文件主要包括:国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发[2013]35号),系统提出了推动养老服务业发展的重点任务和政策措施,并在投融资、土地、税费、财政、人才等方面鼓励各地先行先试,进行政策创新性试点。国务院《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发[2015]2号),规定机关事业单位与企业等从业人员统一实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度,从制度上解决了“双轨制”矛盾,从而形成了由城镇职工和城乡居民基本养老保险并行的两大制度平台。国务院《关于加快发展康复辅助器具产业的若干意见》(国发[2016]60号),从自主创新、产业升级、扩大市场供给、营造市场环境等方面,为康复辅具产业的发展提供了政策支撑。同时,还有《关于进一步完善医疗救助制度全面开展重特大疾病医疗救助工作意见的通知》(国办发[2015]30号)、《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》(国办发[2015]84号)、《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》(国办发[2016]91号)等政策文件,分别从老年人医疗救助、医养结合、放开养老服务市场和提升养老服务质量等方面,推进了老龄事业的深入发展。此外,老龄事业领域的部门文件更是频发,据不完全统计,2013年以来,民政部、发改委、财政部、商务部、住建部等部门分别从推进行业发展、建立行业规制、强化行业标准以及创新发展方式等角度,出台了30余项部门文件。已有政策对老龄事业发展也都具有不同程度、不同侧面的推进,侧重点不同,解决的问题也不尽相同。

  《规划》作为“十三五”时期老龄事业发展的基本遵循,从目标上,要实现多支柱、全覆盖、更加公平、更可持续的社会保障体系更加完善;居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系更加健全;有利于政府和市场作用充分发挥的制度体系更加完备;支持老龄事业发展和养老体系建设的社会环境更加友好。分别从社会保障体系、养老服务体系、制度支撑体系和社会环境体系四个方面构建了目标的“四梁”。从内容布局上,由健全完善社会保障体系、健全养老服务体系、健全健康支持体系、繁荣老年消费市场、推进老年宜居环境建设、丰富老年人精神文化生活、扩大老年人社会参与和保障老年人合法权益等八个板块组成了“八柱”。

  《规划》“四梁八柱”的目标任务框架支撑起了“十三五”老龄事业发展的核心工作,其中具体的任务举措不时在回应和推进已有的规划和政策。例如:《规划》提出“开展长期护理保险试点的地区要统筹施策,……鼓励商业保险公司开发适销对路的长期护理保险产品和服务”等,是对《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》提出“探索建立长期护理保险制度”的细化和落实。《规划》提出“逐步建立支持家庭养老的政策体系,支持成年子女与老年父母共同生活,履行赡养义务和承担照料责任”,是在2013年35号文提出“支持家庭、个人承担应尽责任”以及“督促家庭成员承担(农村老年人)赡养责任”的基础上,进一步明确了要建立家庭养老的制度支撑,为老年人在熟悉、舒适的家庭中安度晚年提供政策保障。《规划》提出“创新服务模式,提升质量效率,为老年人提供精准化个性化专业化服务”的任务要求,是对2016年91号文提出“提高养老服务质量”的强调和推进。《规划》对已有规划和文件的回应、落实、细化和推进还有很多,不一而足,充分体现了《规划》在现有政策框架体系中具有明确而精准的制度定位。

  三、思路提法:新提法带来的新思路

  “十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜期,也是我党迎来第一个百年目标的冲刺期。在亿万人民高度关注的民生领域,党和国家能否向人民群众交上一份满意的答卷,能否为迎接第二个百年目标提出创新发展的新思路,并在新思路引领下实现更高质量的制度体系建设,人民和历史都在等待检验。老龄事业领域无疑是民生关注度最高的前沿阵地之一,未来五年乃至更长一段时期,老年人及其家庭所需要的产品和服务,要由强有力的制度体系建设来保障供给。《规划》恰恰是在高度关注下回应人民需求的一份答卷。我们看到,《规划》中呈现出许多新提法,其中蕴含着老龄事业制度保障体系的新思路。

  “养老体系建设”。“十二五”首次提出了“社会养老服务体系”的概念,《规划》中又首次提出了“养老体系建设”的提法,让人不禁产生概念对比,这是一个维度下的两个概念吗?我理解,并不是。《规划》中“养老体系”是指支撑老年人生活需求所需的整套制度体系、保障体系、发展体系,既包含又超越了“养老服务体系”的意涵。所以,这里又印证了名称定位中老龄事业发展和养老体系建设的有机统一,前者是从制度供给角度提“老龄事业发展”,后者是从老年人需求角度提供整套“养老体系”,实现供需对接、高度融合。

  “居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系”。此前,我国养老服务体系的构成一直表述为:居家为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务体系。从2013年35号文和40号文的内容中,开始蕴含“积极推进医疗卫生与养老服务相结合”的内容,在2015年又正式推出了《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》,将医养结合的发展思路确立下来。在《规划》目标中,首次将养老服务体系扩充为“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系”,这是为建设专业化养老服务体系提供制度依据,也是为4000万失能半失能老年人的养老服务刚性需求提供解决方案。目前,《规划》在内容安排上仍将医养结合的内容放在健康支持体系部分,也是出于与已有政策的衔接。但是,这一提法的变化值得肯定和延续。

  “繁荣老年消费市场”。《规划》专章提出繁荣老年消费市场,这是在2013年35号文提出“发展养老服务业”、2016年91号文提出“全面放开养老服务市场”以后,旗帜鲜明地加大老年消费市场的发展,背后体现了扩大老龄产业规模,并由此调结构、转方式的发展思路。尤其是在这部分“丰富养老服务业态”中提出“大力发展养老服务企业,鼓励连锁化经营、集团化发展”,这都是全新的提法。原先提出过“培育发展新业态”、“支持新兴养老业态发展”、“发展智慧养老服务新业态”,同时提出过养老服务机构实行企业化经营,推动提供居家养老服务的中小型企业发展等。但是,“鼓励连锁化经营、集团化发展”,以及“鼓励金融、地产、互联网等企业进入养老服务产业”等提法,都无疑是在养老服务市场中投入了一颗重磅弹药,将激发和带动极大的市场活力和资本进场。

  此外,《规划》提出推动养老机构提质增效,加强老年人健康促进,开发老年宜居住宅和代际亲情住宅等措施,均较以往政策提法有所推进,体现了背后理念和思路的进步和创新。

  四、落实保障:以指标引领规划落实

  以指标引领规划落实的思路,实际上从“十二五”时期国家发改委牵头研究编制《“十二五”老龄事业发展规划评估指标体系》就已经开始了。《规划》在总结“十二五”时期成就部分摆出了评估规划落实的11项核心指标,并在“十三五”发展目标中列举了六大类12项指标作为《规划》实施的指标体系。可以说,指标体系的全面性、完备性在各类专项规划中名列前茅。规划目标只有在具体指标的表征下才能得以充分实现,规划实施效果也只有通过对具体指标的评估才能得出客观有力的结论。所以,以指标引领规划落实,可以说是《规划》的一个突出特色。尤其是指标中包含一项“投入保障”类,即“民政部本级彩票公益金和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金,要将50%以上的资金用于支持发展养老服务业,并随老年人口的增加逐步提高投入比例”。这虽然是落实2013年35号文提出的财政保障政策,但规划中首次提出了“形成财政资金、社会资本、慈善基金等多元结合的投入机制”,区别于以往任何文件中仅包含财政资金保障的保障机制,体现了老龄事业政府抓、市场化、全社会一起办的方针,这也是《规划》创新供给方式、转变发展思路的又一例证。

  规划好不好,关键看实施。《规划》是起点,《规划》实施是过程,让全体老年人不断增强获得感才是方向。希望《规划》作为老龄事业发展路途中的一个里程碑,由此提升发展质量,增强发展活力,为确保全体老年人共享全面建成小康社会新成果而发挥作用!