长期以来，我国中央与地方关系不顺，一个重要原因就在于中央与地方的事权未能合理界定，“错位”、“缺位”现象严重，在民政工作领域反映得非常突出

十七大报告中指出，要“健全中央与地方财力与事权相匹配的体制”。中央关于“十一五规划”的建议中也要求建立健全与事权相匹配的财税体制。这种要求的第一个环节，就是要把事权合理化、清晰化，事权有了相对合理的、清晰的界定之后，其他的制度安排要和它进行匹配，内在衔接，统筹协调，实现整个体制的正常运转。

长期以来，我国中央与地方关系不顺，一个重要原因就在于中央与地方的事权未能合理界定。一些事务弄不清该由中央还是由地方来承办，即便已经明确归属中央或地方，但在实际执行中由于相互不适当侵入对方职能权限范围而导致“错位”现象。同时，许多地方政府专注于经济领域见效快、GDP增长明显的项目，对教育、公共卫生、社会保障、环境保护等公共产品或花钱多、成效慢的领域，重视不够或投入不足，地方政府管理的 “缺位”现象也非常严重。改变当前地方政府财权、事权不相称的现状，明确政府的公共职责，已经是亟须解决的问题了。

民政工作中央与地方事权划分现状

中央和地方事权划分上的不清晰，在民政工作领域也反映得非常突出。民政工作作为社会保障的重要组成部分，为了给全社会公民提供均等化的服务，使其享受基本的社会保障水平，应以中央事权为主。但在实际工作中，民政业务包括灾害救助、最低生活保障、社会福利、社会救助、优抚安置、村民自治、社区建设、社会组织、区划地名、婚姻管理、殡葬等20多项工作，主要以地方事权为主，部分为中央和地方共同承担事权，极个别业务为中央事权。由于地方财权的萎缩，民政事权缺位现象非常严重。

在现行的民政业务中，事权划分大致分为以下三种情况：

1.明确属于中央的事权。包括：“三属”（烈属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属）定期抚恤；伤残人员（残疾军人、伤残人民警察、伤残国家机关工作人员、伤残民兵民工）残疾抚恤；“三红”（在乡退伍红军老战士、在乡西路军红军老战士、红军失散人员）定期生活补助；全国重点烈士纪念设施保护单位维修改造专项补助；上世纪80年代中期后军队移交政府的离退休干部生活安排。

2．属于中央、地方共同承担的事权。包括：在乡老复员军人、带病回乡退伍军人定期定量生活补助；参战退役人员、参加核试验军队退役人员定期生活补助；重点优抚对象医疗补助；烈士遗属医疗补助；优抚事业单位维修改造；军队离退休干部的医疗、待遇经费；无军籍退休退职职工的管理；退役士兵职业技能培训；一至四级残疾退役士兵建买房经费；重大自然灾害救助和灾后重建救助。

3.属于地方的事权。一是优待抚恤和退役安置方面部分业务（烈士、因公牺牲军人、病故军人一次性抚恤金，分散安置的一至四级残疾军人护理费，义务兵优待金，为残疾军人配制假肢、代步三轮车蹬辅助器械，解决优抚对象住房困难、烈士纪念设施维修改造和管理保护经费，优抚事业单位管理，烈士遗属生活补助和优待，城镇退役士兵待安置期间生活补助费，军供站建设、管理和保障），二是社会福利和社会事务管理方面（儿童福利、老年人福利、社会福利事业单位、残疾人康复、假肢矫形、婚姻管理、殡葬管理），三是民政管理事务（包括拥军优属、老龄事务、民间组织管理业务，行政区划和地名管理以及界线管理、基层政权和社区建设以及部队供应），四是城乡最低生活保障，五是城乡医疗救助，六是其他城乡社会救济（流浪乞讨人员救助、农村五保供养、城乡社会救济），七是较小自然灾害的救济等。

由于地方财力的限制，实际工作中有些属于地方的事权中央给予了明确的财政补助，实际上变成了中央和地方共同承担。这类业务主要包括城镇退役士兵自谋职业一次性补助、城乡最低生活保障和城乡医疗救助、重点优抚对象的医疗补助经费等。

存在的问题及原因分析

目前民政工作中央地方这种事权划分现状，使得民政工作在实际中遇到许多问题，功能发挥受到很大限制，突出表现在以下几个方面：

（1）民政业务所涉及的社会救助标准低、覆盖范围窄，兜底作用受到制约。由于资金投入不足，使得社会救助的覆盖范围受到限制，救助标准也难以与经济社会发展和物价水平相适应，许多地区困难群众的基本生活仍维持在一个低水平上。比如，2007年我国全面建立农村低保制度，将3451.9万人纳入保障范围，年人均低保标准为840元，全国年人均补助为444元(月人均水平为37 元)，仅占农村居民年人均消费支出2829元的15.7％，尽管如此，仍有相当部分的农村困难人群（低保边缘户）尚未纳入救助范围；重大自然灾害倒塌房屋恢复重建的补助标准每间（15平方米）为1500元，仅占农村民房每间（15平方米）平均建设成本4320元的34.7％。2007年全国农村五保供养年人均支出为1135.6元，仅占农村居民年人均消费支出2829元的40.1%,远没有达到国务院《农村五保供养条例》规定的“不应低于当地村民平均生活水平”的要求。

（2）民政社会福利、服务基础设施数量少、条件差，难以满足人民群众日益增长的需求。这些设施基本情况是：①老年福利服务设施。全国现有1.49亿老年人口，其中约有3200万人需要不同形式的长期照料护理，但各类养老机构仅有 3.9万个、床位数170.2万张，平均每千名老年人11.4张，与发展中国家每千名老年人拥有30至50张相比差距甚远，且设施陈旧。②儿童福利服务设施。全国现有57.4万孤儿，有269个专门儿童福利机构收养孤残儿童2.9万名，仅占孤儿总数的5.1％。③农村五保供养服务设施。全国现有528万五保对象，在敬老院等供养机构集中供养的只有144.2万人，集中供养率为27％，由于五保供养机构建设滞后，有大量需要集中供养的五保户只能实行居家分散供养，未得到相应的照料。④从流浪乞讨人员救助管理设施。全国现有1189个救助管理站，其中60%的救助管理设施仍停留在收容遣送时期的水平，远离城区，交通不便、设施简陋、功能不全，缺乏必要的交通工具和卫生防疫、安全防护条件，有的租借民房开展工作，个别地方甚至有站无址。⑤社区服务设施。这些设施多是一次性投入，没有纳入经济社会发展规划，尤其是有些社区服务中心缺乏必要的运营管理费用，有的甚至成了社区居委会的包袱。

（3）优抚安置工作面临新的难题。一是烈士、因公牺牲军人、病故军人一次性抚恤金、一至四级残疾军人护理费、义务兵优待金等规定由县级民政部门发放，在落实中存在很大困难，由于这部分经费开支数额较大，一些财政困难地区和优抚对象较多的地区很难兑现，甚至导致一些地方因财政困难压制评定烈士的情况，造成不良社会影响。二是随着国家用工、人事、户籍等制度的改革和城镇化进程的推进，传统的退役士兵安置保障越来越难以实现。国家从1993年以来，对此进行了较大幅度的调整和改革，鼓励各地积极扶持退役士兵自谋职业、自主就业，所涉及的各种保障经费，比如退役士兵职业技能培训经费、一次性自谋职业补助经费、待安置期间生活补助经费、分散供养残疾退役士兵建（买）房经费，主要由地方政府承担（近几年，中央财政对安置任务重和中西部地区的退役士兵培训费和一次性自谋职业补助费以及分散供养残疾退役士兵建（买）房经费给予了适当支持），使不同地区国防负担不均衡，“安排工作没有岗位，自谋职业没有经费”的地区性矛盾十分突出，在一定程度上影响了社会稳定和地区间统筹发展，而且制约了全国自谋职业开展和安置改革推进。三是光荣院、优抚医院、烈士陵园和军休所、军供站等优抚安置事业设施陈旧落后，维修任务重，资金严重短缺。

（4）县级民政工作经费严重缺乏，难以保证业务工作的正常开展。由于县级财力窘迫，很多县级民政部门工作经费严重缺乏，尤其是中西部地区，个别县基本不安排工作经费。造成越是贫困地区，中央专款越多，民政工作量越大，落实各项工作需要地方配套的工作经费越多，而实际上地方又无力安排工作经费的状况，使得很多工作不能落到实处，中央专款不能发挥最大效益。比如绝大多数地区的城乡低保和医疗救助等工作经费未列入财政预算，使得家庭收入调查核实、制证建档等许多社会救助方面的具体工作无法深入开展；流浪乞讨人员的安置和跨省接送经费非常紧张，在查询、救治、安置等方面困难重重，特别是2006年国家对中西部地区的一般性转移支付项目取消了救助管理科目，中西部地区的工作更加艰难。

分析起来，造成这种状况有几个原因：

（1）民政事业投入与经济社会发展水平缺乏稳定的内在增长关联。随着我国经济平稳快速发展、政府财政实力的不断增强，国家已具备了加大对民政事业投入的经济基础；加强以改善民生为重点的社会建设，客观上也需要民政经费的投入与充分发挥民政职能作用相匹配，但是，目前民政事业投入与经济总量、可用财力规模和财政支出总量增长之间缺乏内在关联，尚未建立随国民经济和政府财力的增长而正常增长的机制。1978—2005年，民政事业费占财政支出的份额长期在2%以下，与 GDP相比大多在0.3%以下，最高的2003年只有0.43%。以社会救助为例，目前社会救助资金投入在总量格局中所占的比重还很低，只占财政支出的 1％－2％，占GDP的0.2％－0.5％，而纳入社会救助范围的经常性保障对象则在6350万人左右，占我国总人口的4.8％。

（2）地方承担的事权太多。有关统计数据表明，现阶段中国财政收入中中央与地方的比例为55：45，而支出的比例为30：70，说明中央与地方在收入与支出中的比例不匹配。各级地方政府要用占国家总财政收入45%的收入，去解决所要承担的占全国70%比例的事务，自然容易导致基本公共产品和服务提供不足。民政事业所包含的各项社会福利和社会救助等事业，事权划分主要以地方事权为主，普遍实行区县财政为主，省市财政适当补贴的分级负担做法。在当前财权不断上移、事权不断下移的趋势下，基层财政困难日渐加剧，对民政事业经费的投入十分有限，很难满足日益增长的民政事业经费支出需要。

（3）民政工作中央与地方事权划分和经费分担不尽合理。有些业务本应属全国性公共服务，应划归中央事权，目前却被划分为地方事权，导致经费不能很好落实，影响了工作的正常开展。一是优待抚恤、退役士兵安置、优抚事业单位建设、军供站建设管理等涉及国防及国家安全，应该属于中央事权，由中央财政安排支出。但实际情况是除部分优待抚恤事业明确是中央事权，中央财政予以负担外，其余事业被确定为地方事权，主要由地方政府承担支出，中央只有少量经费予以补助；二是跨省救助和省级界线管理属于跨区域行政管理，具有较大利益外溢性，需要协调区域之间的利益和分工合作，属于准全国性公共产品，应属于中央事权，由中央政府统一提供；或者虽由地方政府提供，但由中央政府提供财政补贴，以保证这类公共产品的适当供应和地方间利益的协调。而现实情况却是这些跨省际的公共事务都被划为地方事权，导致一些地方没有足够的积极性和财力来保障上述工作的开展，也造成一些地区之间的冲突矛盾；三是民政事业中社会福利、社会救助等业务可以说是最为重要、带有很强外溢性的公共产品和服务，在绝大多数国家都是属于全国性公共产品和服务，由中央政府承担主要的支出责任。在我国却被划分为地方事权，主要由财力相差悬殊的基层政府来提供，使这些基本公共产品和服务提供不足或严重不均等。

（4）有些新增民政事业事权划分不明确，财政投入缺乏制度性安排。近年来，国务院陆续赋予民政部门一些新的职能和业务，民政工作范围不断扩大。但是，政府财政支出未能及时地把一些新增职能和业务列入预算科目，有的列入了预算科目也数量很小，难以保证事业发展需要，多靠领导重视和民政部门的呼吁等人为因素解决，缺乏制度性安排。如，最低生活保障已经从城市扩大到农村，虽然，中央财政在 2007年把农村低保补助列为支出科目并安排30亿元资金，但地方的农村低保资金支出大多是由农村社会救济费转变来的，支出的缺口很大，使农村低保标准过低、覆盖面小；再如新交给民政部门为实施廉租住房和经济适用住房保障政策开展的城市低收入家庭资格认定工作以及针对低保边缘家庭的临时救助政策，都没有经费安排；艾滋孤儿救助和安置、困难群体的殡葬救助等方面的工作，也是多年没有财政列支，民政部门只好从本级彩票公益金中列出专款，或由殡葬服务单位承担。

（5）财政转移支付制度还不够完善。近些年来，虽然中央财政对社会救助方面的转移支付的力度比较大，对弥补地方的社会救助经费缺口起到了重要作用。但是实践中存在转移支付缺乏严格的规范、制度设计和执行标准的问题。目前，在社会福利和社会救助领域，从中央到地方普遍缺乏一套规范化的转移支付制度设计和执行标准：一是中央财政的转移支付不全面、结构不合理，特别是在农村社会救助制度、临时救助、农村社区建设、中西部地区的殡葬改革等项目上，中央财政没有进行合理和适量的财力转移，农村最低生活保障、农村五保供养和临时救助、农村社区建设和中西部地区殡葬改革等方面迫切需要中央财力的适当补助；二是有些事业费中央和地方的财政分担没有明确的比例规定，一些地方财政困难，难以落实所应配套的资金，如救灾和城乡低保经费。由于部分地方财政困难，经费预算中列而不支、多列少支的现象时有发生，应配套的经费不能落实。

（6）社会福利和部分社会救助资金没有实行专项转移支付的管理方式。包括孤儿、孤老、弃婴等是社会保障、社会救助体系中最困难、最弱小的群体，也是利益诉求能力最差的群体。对于救助这些群体的转移支付资金，只有实行专项管理，才能做到有利于开展监督检查，有利于提高资金拨付速度，有利于保障资金运转安全，有利于确保资金落实到位。而这部分资金未实行专项转移支付的管理方式，影响了救助效果。如《农村五保供养工作条例》规定：“农村五保供养资金，在地方各级人民政府财政预算中安排；中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助”。但该资金没有实行专项管理，而是将农村五保供养资金与村干部工资和村办公经费合并作为村级三项费，在农村税费改革转移支付资金中安排。由于采取“打捆”下拨使用的办法，没有明确农村五保供养资金的数额或比例，也未列为确保事项，一些经济状况较为薄弱的县、乡和村集体，为弥补当地资金缺口，就出现了挤占、挪用农村五保供养资金的现象，导致全国还有40多万符合农村五保供养条件的困难群众应保未保，部分地区供养水平低，达不到条例规定的当地农村居民一般生活水平。

合理划分民政工作中央与地方事权的对策

在政府事权划分上，根据中央与地方在国家管理中的地位和作用，应以法律形式确定中央和地方政府的事务管理范围和相应的权力。凡是关乎国家整体利益、全局利益的事务，如国防、主权、外事等，应由中央处理；凡是关于地方局部利益和地方自主性、地方自主发展的事务归地方处理；而处理提供公共物品和公共服务这类事务的权限，必须在中央地方间合理划分。

中央政府的专有权力主要是管理全国性公共事务，如外交、国防与军事、制定和修改宪法、有关国籍及刑事、民事、商事、诉讼程序方面的立法、统一度量衡、航空、国道、国有铁路、国家邮电通讯的管理、中央财政与税收政策的确定、国家税收与地方税收的划分、国家货币与国家银行、对外贸易政策、适应改革开放的立法、行政区划、国有财产、国债、教育制度、人事制度、司法制度、跨地区贸易管理、宏观经济调控、全国性教育、文化、卫生、体育和社会保障等事业。

地方政府的专有权力主要是管理与本地区经济与社会发展相关的公共事务和公益性事业，如适应国家法律、行政法规在本地区施行而制定的实施细则、为本地区的重大事项制定地方性法规、地方文化、教育、卫生、科学事业，地方固定资产投资、各种区域性补贴和支农支出、维护地方治安、本地区财政、税收、工商、贸易的管理、开展地区间交流以及与外国地方政府间的交流、地方交通，邮电通讯事业、地方财政与税收、地方教育事业、地方财产管理、地方人事制度等。

供给跨地区性的准全国性公共产品是中央政府与地方政府的共同职责，由中央和地方政府共同安排财政支出。中央与地方的共有权力主要有环境保护、交通、保护人权与公民权、实施社会保障、维护社会治安、保护自然资源和环境等。

（一）合理划分中央与地方民政工作事权应遵循的原则

按照上述思路，具体到民政工作，中央地方事权划分应遵循以下原则：

1.坚持财政投入为主的原则。民政工作是政府必须提供的公共服务，主要涉及两大类职能，一是行政管理、国防等国家安全事项和政权建设（民间组织管理、优抚安置和基层政权建设、社区建设、区划、勘界、地名管理、婚姻、殡葬等），二是社会保障、救灾救济和社会事务管理等公共事业（社会福利、社会救济、救灾救济、儿童收养等社会事务管理）。按照公共财政体制要求转变政府职能原则，民政工作应明确由公共财政予以充分保障。

2.坚持公共产品的层次性划分原则。即在明确界定政府职能的基础上,对这些职能进行层次划分：全国性公共产品和事项，以及跨区域性事项，应由中央政府负责；兼有全国性和地方性公共产品特征的事项，应由中央和地方政府共同承担，并按具体项目确定分担的比例；其他地方性公共产品和服务，应由地方财政负责。

3.坚持财力与事权相统一的原则。在我国分税制的条件下，应按照财力与事权相统一的原则来确定上下级政府在公共事务中的责任。鉴于地方政府往往比中央政府承担更多的具体管理责任，而当前基层地方政府财权又比较小，难以完全保障公共事务支出的实际，中央乃至省市级政府应按照财力与事权相统一的原则，相应部分承担下一级地方政府公共事务的支出责任，即通过中央财政或者上级财政转移支付拨款，使下级政府所获得的财力应该满足他们所承担的支出管理责任的需要。在社会保障特别是社会救助支出方面，中央政府应按照有利于促进基本公共服务均等化的目的，通过加大中央转移支付，实现不同地区贫困人口公平享受改革开放和社会进步的成果。

4.坚持效率优先的原则。中央政府负有直接或间接责任，但由地方政府提供更有利于提高效率的事项，可由地方政府负责，中央政府应根据具体事项给予转移支付，帮助地方完成。例如，涉及优待抚恤、退役士兵安置管理、军供站等一些具体事项，本应为中央事项，因由地方政府具体负责更有效率，因此可以由地方政府具体承担，但中央政府应通过转移支付对相关经费予以充分保障。

（二）合理划分中央与地方民政工作事权的具体思路

目前，尽管在民政工作中央与地方事权划分上有不同意见，但我认为，按照民政工作中央与地方事权划分指导思想和原则，民政工作事权可以作如下划分：

1.属于中央事权的业务。

（1）优待抚恤中的部分业务。包括：“三属”一次性和定期抚恤；伤残人员残疾抚恤金，分散供养的一至四级残疾军人护理；“三红”定期生活补助；全国重点烈士纪念设施和优抚事业单位维修改造；军队移交政府的离退休干部生活、医疗和服务；退役士兵自谋职业一次性经济补助、职业技能培训、待安置期间的生活补助；一至四级残疾退役士兵建买房补助。

（2）社会救助方面的业务。包括：跨省流浪乞讨人员救助；老人和儿童福利中的孤老、孤儿的供养；“三无”残疾人的供养。

（3）行政管理和社会事务业务。包括县级以上行政区划、省级界线管理、殡葬基本服务基础设施建设、全国性民间组织管理。

2.属于中央、地方共同承担事权的业务。

（1）优抚、安置、部队供应方面部分业务。包括：在乡老复员军人、带病回乡退伍军人定期定量生活补助；参战退役人员、参加核试验军队退役人员定期生活补助；重点优抚对象医疗补助；烈士遗属医疗补助；无军籍退休职工管理；义务兵优待金；军供站建设管理。

（2）社会救助方面的业务。包括：特大自然灾害生活补助和灾后恢复重建、城乡最低生活保障、城乡医疗救助、流浪乞讨人员救助、临时救助、其他城乡社会救济、社会福利（儿童福利、老年人福利）、农村五保供养。

（3）行政管理和社会事务业务。主要是基层政权和社区建设。

3.属于地方事权的业务。包括：社会福利事业单位、救助保护机构管理；残疾人康复、假肢矫形；婚姻登记管理；殡葬事业单位机构管理；地方性民间组织管理业务；县级以下行政区划和地名管理；省级以下界线管理；较小自然灾害的救济等。

（三）实现民政社会保障工作中央与地方支出责任划分目标和配套措施

1.及时修改相关法律法规，合理、明确划分中央、地方事权。

2.制订社会福利和社会救助的国家标准。科学合理的社会福利及社会救助标准的建立，是中央财政有效实施对省级财政转移支付并形成社会福利和社会救助合理的财政分担机制的前提。同时，通过立法明确社会福利及社会救助标准与经济社会发展同步提高，以切实保证不同地区贫困人口依法享有基本生活保障，共享经济社会进步成果。

3.完善财政转移支付制度，合理确定中央和地方在社保事业方面的财政分担比例。对于属于中央事权但由地方具体实施的优抚安置、社会福利和社会救助事业，中央财政应按照支出标准全额承担并通过专项转移支付给地方；对于中央和地方共同承担的事务，应区分不同事务和地区合理确定中央和地方的财政分担比例，由中央直接以专项的形式予以补助；对于地方事权，中央应对财政支付能力低的省份通过扩大一般转移支付的方式来缩小区域间基本社会福利和社会救助的财力差距，从而发挥在全国范围内进行收入分配调节和实现公共服务均等化的职责。

4.坚持社会福利和社会救助资金的专项管理方式。明确凡是中央应分担的涉及困难群体的福利和救助资金，应采用专项转移支付的形式予以下拨，以切实保障困难群体的合法权益。

5.中央财政转移支付中应合理安排工作经费补助资金。民政所涉及的优抚安置、社会福利和社会救助、灾害救济等事业费，虽然中央财政通过转移支付对地方给予了补助，但基本上都是人头费，而没有相应安排工作经费。由于对管理的规范、分开、透明、科学、动态等要求，优抚安置、城乡低保、灾害救助等工作所涉及的核查、评议、审批、资金发放、制证建档以及动态管理成本逐年增多，据测算，城乡低保工作的管理成本大约占到低保资金的3%-5%。因此，按照财权与事权相匹配的原则，建议中央以及地方各级政府在安排对下的转移支付资金时，应按本级所安排资金额3%-5%的比例相应安排工作经费，使基层可以通过采取聘请人员、购买服务等形式，灵活多样地解决人手问题，确保基层有人做事，有钱做事，把社会福利和社会救助政策真正落实好。

6.适应经济社会发展需要，加大民政基础设施领域内的投资。社会福利和社会救助的开展很大程度上依赖于民政服务设施建设的水平。长期以来，我国民政基础设施资金投入不足，福利服务设施陈旧简陋，服务体系不完善，特别是农村民政基础设施落后和十分匮乏，且各区域分配严重不均衡，使广大弱势群体不能充分享受基本的民政基础设施，与强势群体享受的公共服务存在相当大的反差，不利于平衡不同群体的利益关系，影响社会公正公平的实现。因此，为扭转这种局面，按照促进基本公共服务均等化原则，中央政府应将民政基础设施建设纳入国家专项建设规划之中，区分不同地区确定中央资助的范围和比例，对民政基础设施的建设和维修改造给予专项财政补助。